viernes, 14 de septiembre de 2007

Reforma institucional Unidad, claridad, eficacia


















" Desde hace 30 años, los ciudadanos españoles sufren un paulatino achique de espacios, político, cultural y moral. En cada comunidad autónoma se vive hacia dentro ... " Arcadi Espada


Las sombras del proceso autonómico


El proceso autonómico español es, a grandes rasgos, la historia de un éxito. Ha permitido transitar desde el rígido Estado hipercentralizado franquista hasta el actual Estado cuasifederal, cuyos niveles de descentralización se encuentran entre los más avanzados del mundo, con resultados globalmente positivos. No obstante, esta profundización autonómica se ha producido bajo unas circunstancias muy determinadas que, en algunos terrenos, han sesgado la evolución y han engendrado dinámicas disfuncionales que hoy, treinta años después de iniciada, merecen algunas reflexiones y requieren de diversas correcciones.

Uno de los principales sesgos se debe, sin duda, a los motores del proceso. El desarrollo autonómico no se ha producido atendiendo a criterios objetivos de eficiencia, proporcionalidad o subsidariedad, sino que ha sufrido una evolución errática, más bien ajena a consideraciones racionales. La velocidad de este proceso ha estado sujeto a la capacidad de influencia de agentes centrífugos (nacionalistas) en la determinación de las políticas nacionales, y a la receptividad de unos partidos nacionales que han acabado interiozando la máxima de que "mayor autogobierno es mayor eficacia". Las mayores cotas de descentralización se han asociado invariablemente a un mayor progreso para el país y, sorprendentemente, a una mayor cohesión territorial. Bajo esta convicción, el modelo autonómico ha avanzado a trompicones, pero de una manera unidireccional, sin que las cada vez mayores transferencias de poder y recursos a las autonomías se vieran compensadas por el establecimiento de mecanismos de coordinación nacional, el desarrollo de una supervisión estatal más intensa de las políticas autonómicas o una mayor corresponsabilidad de las autonomías en la gestión pública. En consecuencia, el modelo resultante resulta fuertemente desequilibrado, y ello repercute en el funcionamiento de los servicios estatales e, inmediatamente después, en la calidad de ciudadanía de los españoles, se encuentren donde se encuentren.

Sin mecanismos de coordinación, un sistema de poder distribuido sólo puede funcionar satisfactoriamente en un contexto de lealtad mutua y encaje armonioso entre administraciones. Sin embargo, el diseño autonómico, guiado en buena parte por fuerzas centradas en una parte de la estructura y ajenas, por tanto, a cualquier visión de conjunto, ha degenerado en cierta manera hacia un modelo de Estado fractal, en el que el poder no se distribuye para ejercerse armónicamente a través de administraciones cooperativas, sino que cada núcleo de poder autonómico genera a su vez una estructura cuasiestatal cuyo poder se ejerce contra, y no con, el poder central. En la medida en que las instituciones nacionales se redimensionan, pero no adaptan su estructura al nuevo paradigma, nos encontramos con un diseño profundamente disfuncional, en el que administraciones de inspiración estatal colisionan en sus competencias, rivalizan en sus aspiraciones y funcionan ajenas o enfrentadas entre sí.

El último aspecto reseñable hace referencia a la nitidez del paradigma resultante. El diseño autonómico ha sido excesivamente dependiente de transacciones electoralistas de coyunturales entre Gobiernos minoritarios y nacionalistas, de tortuosos conflictos de interpretación entre administraciones de incierto desenlace o de maniobras, en cualquier caso, opacas para la ciudadanía y no necesariamente coherentes entre sí. Así, lejos de contar con un Estado en el que las responsabilidades estén claramente delimitadas entre las distintas administraciones públicas, nos encontramos ante un diseño permanentemente abierto, y por tanto, cambiante, el que todas las administraciones tienen asignadas competencias sobre prácticamente todo.

Esta situación produce en la ciudadanía una notable confusión que sólo puede desembocar, en una erosión de la calidad de la democracia y los derechos de participación política de los ciudadanos. Los mecanismos democráticos se vuelven irrelevantes cuando los ciudadanos desconocen la responsabilidad de los representantes (nacionales, autonómicos, locales) en la gestión pública. En España son cada vez más frecuentes, ante escándalos y situaciones de evidente fracaso de la gestión pública, los cruces de reproches y acusaciones entre distintas administraciones con algún grado de responsabilidad en el desaguisado. En Cataluña, la opacidad es tal que ha permitido a la clase política regional escudarse durante más de veinte años en "Madrid" para esquivar sus propios fracasos en la gestión autonómica. El modelo de asignación de competencias entre las distintas administraciones es tan sutil y la distribución del poder resulta tan imprecisa y difusa que la identificación de los responsables de las decisiones por los ciudadanos es poco menos que misión imposible. Y sin responsables visibles y democráticamente evaluables, los mecanismos de participación democrática pierden buena parte de su efectividad, porque deben ejercerse a ciegas.

Unidad y eficacia

Ciutadans plantea la racionalización del modelo autonómico para corregir estas disfunciones. Esta racionalización tiene que producirse en tres ámbitos. En primer lugar, las instituciones del Estado deben asumir la naturaleza descentralizada del modelo y actuar en consecuencia para asegurar la unidad y la integridad en el funcionamiento conjunto. En segundo lugar, debe incorporarse el principio de eficacia en el rediseño del modelo autonómico: hay competencias, principalmente aquellas que atañen a los servicios públicos que son constitutivos de ciudadanía, cuya prestación eficaz y respetuosa con la igualdad de derechos y libertades sólo puede conseguirse desde un ejercicio centralizado a nivel nacional.

El primer punto implica un compromiso con la completación del Estado autonómico a través de la instauración de mecanismos de interlocución entre las instancias autonómicas y el Estado, el establecimiento de organismos de coordinación autonómica que permitan al Estado garantizar la coherencia y la cohesión de los servicios públicos en las distintas partes de España, y el reforzamiento de los mecanismos de inspección sobre las atribuciones de las comunidades autónomas.

Más allá de estos instrumentos, necesarios en cualquier diseño de Estado políticamente descentralizado, Ciutadans considera que la lógica de descentralización sin límite que ha presidido el desarrollo autonómico resulta irracional, responde más a las presiones centrífugas que a cuestiones de conveniencia objetiva y puede afectar, como de hecho afecta en diversas ocasiones, a los principios de igualdad de derechos entre los españoles, cohesión territorial, coherencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos. Es por ello que consideramos necesario plantear la necesidad de revertir el proceso total o parcialmente de forma que el Estado asuma de nuevo un papel legislativo decisivo en diversos ámbitos, singularmente en aquellos que constituyen el núcleo de ciudadanía: educación, sanidad, infraestructuras y seguridad entre ellos. En la medida en que la atomización de estos servicios lesiona los derechos y libertades de los ciudadanos, apostamos por explorar una descentralización acotada, racional y transparente. Particularmente, denunciamos como particularmente pernicioso y rechazamos la dinámica de fragmentación total o parcial de los órganos de dirección de los servicios básicos y las infraestructuras esenciales para cederlos a comunidades autonómas u otras administraciones locales. Consideramos que la participación de las diversas administraciones públicas es deseable y conveniente, pero su encaje en la planificación educativa, sanitaria y de las grandes infraestructuras puede vehicularse en órganos multilaterales sin quebrar el principio de unicidad de gestión.

Claridad

La tercera pata de la reforma institucional que Ciutadans puede liderar es el principio de la claridad. Este concepto, en algún sentido deudor de la "política de la claridad" que aplicara Stéphan Dion en Canadá, es el gran ausente del modelo autonómico español, al menos en su actual estadio de desarrollo. Ciutadans tiene que abanderar, como corolario lógico de una posición crítica con el nacionalismo y sus efectos y comprometida con una democracia efectiva en toda la extensión del concepto, la batalla por la clarificación del modelo de Estado. En España conviven cuatro niveles de administración (nacional, autonómica, provincial y local) a los que se superponen en ocasiones otras instancias, como la comarcal propia de Cataluña o la insular típica de Canarias y Baleares. Se trata de un modelo muy complejo, en el que la lealtad institucional y el conocimiento de las responsabilidades de cada una de las administraciones, no sólo entre ellas sino, sobre todo, por parte de la ciudadanía, resulta crucial para asegurar un funcionamiento armónico y evitar colapsos y parálisis puntuales o estructurales.

Tras tres décadas marcadas por la inercia descentralizadora y centrífuga, urge revisar en profundidad el diseño resultante, identificar los ámbitos de superposición de las diferentes administraciones, simplificar y racionalizar los catálogos competencia les y cerrar un modelo sencillo y claro en el que la ciudadanía tenga conciencia de qué cabe exigir a cada una de las administraciones que interactúan en su entorno. El modelo competencial tiene que venir acompañado de una definición de espacios tributarios nítidamente separados para las tres grandes instancias de poder político, de manera que cada administración cuente con segmentos de recursos propios que le permitan una cierta autonomía financiera, sin perjuicio de los recursos obtenidos mediante los mecanismos de redistribución, y corresponsabilice a cada institución de las decisiones, las políticas, las prioridades y las inversiones que emprenda en el ejercicio de sus competencias.

Se trata de una reforma ambiciosa y que requiere, por tanto, una formulación serena, consensuada y transparente, que no se vea afectada por coyunturas políticas más o menos pasajeras. Pero la exigencia de claridad en el modelo institucional es un requisito indispensable para el buen funcionamiento del Estado en su conjunto, pero es también, y quizá de una forma más marcada, una condición necesaria para la calidad y la efectividad de la democracia española.

Tras treinta años de desarrollo autonómico en España, Ciutadans plantea un análisis y una revisión serena y rigurosa del modelo. Más allá del balance global, resulta evidente que el proceso ha engendrado poderosas inercias centrífugas cuyo despliegue puede acabar a medio plazo haciendo inviable el diseño autonómico. Para evitarlo, Ciutadans propone la clarificación del modelo de distribución del poder y los recursos en España, la introducción de instrumentos de coordinación, inspección y cohesión de las políticas autonómicas y la reversión de la capacidad legislativa y operativa en la planificación de los servicios básicos al Estado, arbitrando en todo caso mecanismos de participación territorial que no fragmenten la prestación de estos servicios y no atenten contra la unidad en la gestión básica.


Apuntes sobre consideraciones relativas a orientación política en C's.

Juan Antonio Cordero.

4 comentarios:

Anónimo dijo...

Qué grande que eres jefe.

Wicek dijo...

Parece que estamos inmersos en un proceso de Balcanización.... o quizás no lo parezca y es que ya estamos balcanizados.

la Guillotina dijo...

Te hemos concedido un premio. Te esperamos en nuestra bitácora.
Saludos

Dani dijo...

Buen artículo, un saludo ciudadano